《园林》学刊·专题导读（2023.02）丨城市生物多样性治理：日本的做法及启示
城市生物多样性治理：日本的做法及启示
Urban Biodiversity Management: Japanese Approach and Insights
钟乐 杨胜兰 付彦荣* 沈周舟
钟 乐
华中农业大学园艺林学学院风景园林系副教授、硕士生导师，研究方向为城市生物多样性治理、风景园林与健康福祉、国家公园与自然保护地
杨胜兰
华中农业大学园艺林学学院风景园林专业在读硕士研究生，研究方向为城市生物多样性、国家公园与自然保护地
付彦荣
中国风景园林学会副秘书长，高级工程师，研究方向为风景园林学学科理论、园林植物资源与应用、风景园林政策
·全文刊登于《园林》2023-02期P19-27.
·全文引文格式：钟乐,杨胜兰,付彦荣,沈周舟.城市生物多样性治理：日本的做法及启示[J].园林,2023,40(02):19-27.
摘要:城市生物多样性治理是实现2050年“人与自然和谐共生”的重要环节，中国已取得重要进展，但仍需采取更有力的治理措施，日本的经验值得借鉴。系统剖析日本城市生物多样性的治理措施，从法律工具、评价工具、规划工具三方面解读其治理工具，从政府力量、企业力量、公众力量三方面解析其参与力量，并以伊丹市为例，详析城市层面的具体做法。总结中国城市生物多样性治理在治理工具、参与力量方面的现状，并进行中日比较，指出国内目前存在的不足，提出对中国城市生物多样性治理的5点启示与建议，即加强法律体系建设、理顺管理体制机制、形成考核比较机制、完善规划传导机制、建设公众参与机制。研究成果有助于制定、施行更加科学的城市生物多样性治理政策和措施，实现高效治理。
关键词:风景园林；生物多样性；绿色空间；绿地；生态；规划
2021年，《生物多样性公约》缔约方第15次会议（COP15）开启了全球生物多样性治理的新纪元，由于城市区域常与生物多样性热点区域在空间上耦合[1]，因此城市生物多样性保护是实现2050年“人与自然和谐共生”愿景的重要一环。截至目前，中国已在城市生物多样性保护上取得重要进展，但亟待采取更有力的治理措施[2]。日本的城市生物多样性治理体系与中国相似，并已取得显著成效，其经验值得借鉴。
文章系统分析日本的城市生物多样性治理经验，回答如下问题：（1）在全国及地方层面，日本如何进行城市生物多样性治理？（2）中国的城市生物多样性治理表现出何种特点，存在哪些不足？（3）日本的城市生物多样性治理体系对中国有怎样的借鉴意义？
1 日本的实践
总结而言，日本所取得的经验主要有：城市生物多样性治理更加主流化，形成了由政府、企业、公众等各方参与，有成熟完善的法律工具、指标工具、规划工具的治理体系。
1.1 国家层面
日本城市生物多样性治理工具包括法律工具、指标工具和规划工具。首先是法律工具方面，日本虽未对城市生物多样性保护进行专门立法，但在《生物多样性基本法》《日本生物多样性国家战略2010》《城市绿地法》《城市公园法》 等多部法律以及《〈公园法〉运用指南》《〈绿地法〉运用指南》 等文件中，明确提出了相关治理要求。其次，日本发布了《城市生物多样性指数（简化版）》（图1）[3]，形成了衡量地方政府治理成效的全国统一的评价指标体系，并以此为依据进行了全国各城市排名，发布了《生物多样性优良地方政府排名》，该做法在全球范围内都具有开创性。
图1 《城市生物多样性指数（简化版）》的指标类型、概要及所用数据
最后，发布了《绿色基本计划中确保生物多样性的技术考虑》《考虑生物多样性的绿色基本计划制定指南》（图2），使“绿色基本计划”（緑の基本計画）成为其进行城市生物多样性治理的规划工具。
图2 编制“绿色基本计划”时考虑生物多样性的8个基本步骤
政府力量、企业力量和公共力量是日本城市生物多样性治理的主要参与力量。政府力量主要来源于环境省和国土交通省，尤其是直接事权的国土交通省都市局下的公园绿地景观课。企业既在政府的积极引导下参与，也自发参与到治理中，如截至2017年底，日本经济团体联合会用于生物多样性保护的资金支持累计已达40亿日元。为了助力公众参与，国土交通省国土技术政策综合研究所还专门发布《实现确保生物多样性的绿色城镇建设的公众参与生物调查实践与利用指南》（图3）[4]。
图3 公共参与生物调查的计划制定工具包
1.2 地方层面
位于日本兵库县东南部的伊丹市在2016年生物多样性优良地方政府排名中位列第一，还在2019年获得了“生物多样性行动大奖赛”团体奖，其治理经验为法律体系完善（图4）、规划具体有力、措施易于落实、指标内容明确、社会参与广泛（表1）。
图4 伊丹市生物多样性治理相关法律法规构成框架图
表1 部分基本方针的落实执行路径示意
2 中国的进展
2.1 治理工具
在法律工具方面，中国尚无针对城市生物多样性保护的专门法律法规，《城乡规划法》《湿地保护法》《城市绿化条例》等较高层级的法律、法规、部委规章中虽有相关要求，但多数并未直接提及“城市生物多样性”，而是强调对动植物栖息地及自然环境的尊重和保护。评价工具方面，虽然评价指标较为丰富，但缺乏能进行全国比较的指标体系。规划工具方面，规划类型多样，在一定程度上影响了规划的效率和执行力，且不可避免存在规划冲突的可能（表2、3）。
表2 城市生物多样性治理中日对比情况
表3 中国部分与城市生物多样性相关的评价指标
政府力量是中国城市生物多样性治理的主力军。在国家层面，主要事权部门是城市建设主管部门，在地方层面，责任主体是地方人民政府[5]。此外，实质性参与到城市生物多样性保护的管理职能部门还包括生态环境保护主管部门、林草主管部门等。社会力量的参与还存在很大不足，一是缺乏企业参与的引导和激励机制，以及有效的信息披露渠道和机制，二是民众参与的力量薄弱分散，除少数由公益组织牵头开展的活动外，几乎很难看见民众参与。
2.3 启示与建议
（1）加强法规标准建设，建立健全城市生物多样性治理的法律体系，形成具有明确指向性、多层级传导的法律治理机制。（2）理顺管理体制机制，明确城市生物多样性治理的事权划分，建立起住建部门主导、多部门共同参与的协同治理机制。（3）构建统一评价考核机制，研发城市生物多样性治理绩效的评价指标体系，以此为基础建立健全治理绩效的考核及比较机制。（4）完善规划传导机制，建立起从上位规划向下层规划、从规划到具体行动的传导机制。（5）建设公众参与机制，加强相应机制的建设，引导和激励公众参与城市生物多样性保护。
参考文献
[1] 钟乐, 杨锐, 薛飞. 城市生物多样性保护研究述评[J]. 中国园林, 2021, 37(05): 25-30.
[2] 钟乐,杨锐,付彦荣.基于政策文本分析的中国城市生物多样性治理进展研究[J].中国园林,2022,38(09):51-56.
[3] 国土交通省都市局公園緑地 景観課. 都市における生物多様性指標(簡易版)[EB/OL]. (2016-11)[2022-12-01]. http://www.mlit.go.jp/common/001152339.pdf
[4] 国土交通省の国土技術政策総合研究所. 生物多様性の確保に結び付くみどりのまちづくりの実現に向けた市民参加生き物調査の実践 活用ガイド[EB/OL]. (2020-06)[2022-12-01]. http://www.nilim.go.jp/lab/bcg/siryou/tnn/tnn1113pdf/ks1113.pdf
[5] 环境保护部. 中国生物多样性保护战略与行动计划 [EB/OL]. (2010-09-17)[2022-12-01].https://www.mee.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201009/t20100921_194841. html
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